因此，地方立法为了提高治理成效，便屡屡提出挑战。
然而，无论是地方性事务还是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，都不具有排他性、独占性，也就不能有效划清与中央立法事权的边际。[10] 《立法法》（2015年）第73条第2款规定，除第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。
[11] 《立法法》（2015年）第74条规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。对伪造、变造的非机动车号牌、行车执照或者使用其他非机动车的号牌、行车执照，由公安机关予以收缴。比如，电动自行车的治理属于地方性事务，由地方立法决定是禁还是限，以及限行的区域与时段。[16] 第三，对于法律、行政法规已经规定行政处罚、行政许可、行政强制措施的，地方性法规必须在法律、行政法规规定的行为、种类、幅度和条件范围内做出解释性、执行性的规定。[39] 《行政许可法》（2004年）第20条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。
当事人逾期未接受处理，并经公告三个月仍未接受处理的，由公安机关将拼装、加装、改装的非机动车送交有资质的企业拆解，将其他车辆和通行工具依法处理。因此，地方立法为了提高治理成效，便屡屡提出挑战。第一，在能够实现上位法的规制目的的前提下，允许地方立法放松规制，更充分地实现公民权利与自由。
二、《立法法》与行政三法上的构造 从行政法角度观察，地方性法规回应地方治理诉求的能力主要是由《立法法》（2015年）、《行政处罚法》（1996年）、《行政许可法》（2004年）和《行政强制法》（2011年）勾勒出来的。《行政处罚法》（1996年）、《行政许可法》（2004年）和《行政强制法》（2011年）都是规范行政机关依法行政的手段。对于秩序行政或者侵害行政，也可以考虑针对环保、食品等领域的监管适时地采纳类似的原则。可见，影响程度的根本目的是为了因地制宜。
[55] 《行政处罚法》（1996年）第11条第2款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。[62] 参见，周黎安：行政发包制，载于《社会》2014年第6期。
（三）违反本条例第三十条第二款规定，未遵守以交通标志、标线或者通知、决定等方式明示的交通管理措施，采取其他措施无法避免危害发生或者无法控制危险扩大的。一方面，这可以让地方立法有能力将以往中央与地方互动过程中地方采取的一些合理的非正式方式转化为合法的应对方式。[21] 参见，封丽霞：中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践——兼析我国央地立法事权法治化的基本思路，载于《政治与法律》2017年第6期。在我看来，地方性法规受制于两点，一是可以立什么？比如，对于电动自行车乱象，能否制定地方性法规来治理？二是能够怎么立？比如，在治理电动自行车的地方性法规中，可以规定什么具体制度、执法手段？前者指事项，后者是权能。
中央立法愈能统筹兼顾各地发展不均衡的需求，地方治理能力愈强。[45] 立法权限的职责同构化，意味着不存在只能由地方立法而不能由中央立法的情形。从行政三法制定的时代背景看，对于当时公众普遍诟病的地方立法滥设许可、处罚和强制的乱象，治理的基本思路是应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求，做到相对集中，将重要的许可、处罚和强制之设定权都收归中央。[31] 可以说，在当下的立法格局中，法律的调整对象、实施手段基本上由中央立法规范和设计。
[53] 一项关于苏州张家港市道路交通伤害情况的研究表明，在所有因电动自行车引起的事故伤害住院病例中，受到伤害频次最高的身体部位是脑部，其比例高达46.4%。也允许地方立法为有效实现上位法的目的而加强规制。
地方性法规如果是执行性立法，必定有着上位法依据。[37] 参见，冯洋：论地方立法权的范围——地方分权理论与比较分析的双重视角，载于《行政法学研究》2017年第2期。
[15] 《行政许可法》（2004年）第15条第1款。[29] 依据说，就是必须以上位法对某一事项已有的相关规定为依据。对于刚行使立法权的设区的市来说，从赋予立法权的目的看，应注重体现地方特色，着力解决当地面临的实际问题，主要是那些不能通过全国、全省统一立法解决的问题，如对于具有本地特殊性的自然环境保护、特色文化传承保护等。另一种解释是，法制本来就不可能完全统一，扩大地方立法权，不仅可以增加法规的可执行性，也不会威胁中央权威、导致地方割据。只有地方性法规才可能在不抵触前提下增设公民义务、限制公民权利。这种讨价还价、相互博弈的过程，往往表现为社会学所称的非正式活动，是容忍法律规定上相互抵触之下的实际默认，或者是有意不纠正。
[6] 可以说，地方性法规代表了地方立法的创制能力。[54] 上述第一、第五属于放松规制，结果有利于公众，且由地方财政支付，不会对法秩序造成多大破坏。
这意味着对于第8条规定之外的事项，中央与地方在立法事权上没有绝对的划分，是根据实际需要处于变动之中的。允许使用的，在通行规则、载人等规定上必须符合上位法规定，也可以在一些地方问题上因地制宜。
制度内的填充，属于执行性立法，对于制度外需要因地制宜的，可以制定地方性事务立法，这种地方性法规夹杂着执行性与创制性的混合属性。对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
关键词: 地方性法规 立法能力 地方治理 一、引言 当下，有关中央与地方之间的立法权划分、地方立法、立法权等的研究文献，不知凡几。[1] 并坚信，在我国单一制与中央集权之下，地方事权和地方立法权都来自中央的委托、授权和安排，[2] 不是地方所固有的，中央有权随时下放或是上收这些权力。[7] 参见，辜胜阻、庄芹、方浪：新立法法是法治中国升级版的基石，载于《法制日报》2015年3月23日。不论哪一种情形，都可以归入中央与地方共同事权，需要中央与地方共享立法权。
[35] 在某些必须考虑到千差万别的各地实际情况的领域，中央的统一立法要么流于形式，要么是作出一些无法具体操作的‘粗线条的原则性规定，要么干脆就是无所作为。允许地方立法因地制宜，又进一步释放了地方性法规的立法能力，就必然会加剧各地法律制度上的微观差异，看上去乱如麻。
进入专题： 地方性法规 立法能力 地方治理 。（四）违反本条例第三十五条第一款第（六）项规定，非下肢残疾的人驾驶残疾人机动（电动）轮椅车的。
地方立法不得排斥中央立法权，也不得与中央立法的原则性规定相抵触。另一个方案是，如果删除《立法法》（2015年）第8条、第9条上述规定，那么，地方性法规在规定法律手段上具有与法律同样的权能。
经过几轮的立法制度改革，实质的立法权逐渐又收回到人大及其常委会，强调发挥人大在立法上的主导作用，这实际上是回归了主权在民、人民主权原则。四、地方立法的授权框架 鉴于上述立法控制模式对地方立法能力的过度抑制，张千帆教授开出的药方是改用宪法控制模式，让司法机构在界定中央和地方立法权限以及保障个人权利的过程中发挥更大的作用。第21条规定，省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。[36] 还有以西学关于地方分权之合理性以论之，不同地方的人民有着不同的偏好，对公共产品的需求存在差异，不可能由一个全能的中央政府提供。
对于后者，一般是各个地方都存在同样问题，但又需要根据本地实际因地制宜的，中央为了法制统一，将各地法制差异最小化，也会制定有关立法做原则性规范，建立基本制度，地方可以在基本制度内外做进一步补充性立法。[5] 这类研究基本上是宏大叙述，要么是理念上的期许，要么是原则性的阐述，没有继续讨论可以采取的立法技术与策略。
向立力通过大量的实例证实了地方人大及其常委会行使的‘有限立法权恰好受到了来自于调整对象和调整手段的双重限制。[10] 第74条还规定了授权特区立法。
在我看来，依据我国单一制理论，以及中央集权的政治现实，地方立法权来自中央授权，那么，就可以通过中央立法，明确授权、并逐一列明允许地方立法因地制宜的范围、程度与具体方法，从而收放有度，将因地制宜统合到法制统一上来。超过三分之一（35.9%）的伤害病例受到了外伤性脑损伤（包括颅骨骨折、脑震荡等）。
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